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内蒙古自治区党委、自治区人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见

为切实做好分类推进事业单位改革工作,推动我区公益事业更好更快发展,不断满足人民群众日益增长的公益服务需求,根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011] 5),结合我区实际,提出如下实施意见。 

一、分类推进事业单位改革的重要性 

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体,是我国社会主义现代化建设的重要力量。分类推进事业单位改革,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措,是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。近年来,自治区党委、政府在党中央、国务院的正确领导下,积极探索事业单位改革,不断创新事业单位体制机制,稳步推进教育、科技、文化、卫生等行业体制改革,取得了明显成效。但也要看到,我区社会事业发展相对滞后,一些事业单位功能定位不清、机制不活;公益服务供给不足和公益资源闲置浪费的问题并存,供给方式单一,质量和效率不高;支持公益服务的政策措施还不够完善。这些问题影响了公益事业的健康发展,迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。各地区各部门各单位要从改革开放和社会主义现代化建设全局的高度,充分认识分类推进事业单位改革的重大意义,切实增强责任感和紧迫感,坚定不移地把这项改革推向深入。 

二、指导思想、基本原则、总体目标和阶段性目标 

()指导思想 

高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻落实科学发展观,按照政事分开、事企分开和管办分离的要求,以促进公益事业发展为目的,以科学分类为基础,以深化体制机制改革为核心,统一部署、分级组织,自上而下、分类指导,因地制宜、稳步推进,进一步增强事业单位活力,提高公益服务质量和效率,不断满足人民群众日益增长的公益服务需求,促进自治区经济社会又好又快发展。 

()基本原则 

——以人为本,促进发展。把提高公益服务水平、满足人民群众和经济社会发展需求作为出发点和落脚点,激发事业单位活力,促进公益事业更好更快发展。 

——因地制宜,分类指导。根据事业单位功能定位,科学合理划分类别,根据不同类别事业单位的特点实施改革和管理。 

——分级实施,稳步推进。结合各级事业单位类别繁多、社会功能和活动方式不尽相同的实际,自上而下、稳步推进事业单位分类改革,不搞“一刀切”。 

——开拓创新,统筹兼顾。坚持改革创新,着力破除影响公益事业发展的体制机制障碍,鼓励进行多种形式的探索和实践。坚持分类改革与行业体制改革相协调、与政府机构改革等相衔接,妥善处理改革发展稳定的关系。 

()总体目标和阶段性目标 

2020年,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的公益服务体系。用5年时间,在清理规范基础上完成事业单位分类,承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成,从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展,管办分离、完善法人治理结构等改革取得较大突破,社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化,为实现分类推进事业单位改革的总体目标奠定坚实基础。 

三、主要任务 

()清理规范现有事业单位 

根据社会事业发展需要,按照政事分开、事企分开、优化结构、提高效能的原则,合理配置事业单位机构编制资源,清理规范现有事业单位。对不适应社会事业发展需要,职能消亡萎缩、任务严重不足、社会效益差、布局结构不合理、批准后两年以上未组建机构以及未按机构编制管理规定擅自设立的事业单位予以撤销;对设置过于零散、规模过小、职责任务相同相近、不具备法人条件的事业单位予以调整合并;对需要实行属地管理的事业单位,调整隶属关系和管理权限,实行属地管理;对具备市场化条件的生产经营性事业单位逐步转为企业。同时,对现有事业单位的机构名称、职责任务、隶属关系、机构规格、内设机构、人员编制及结构、领导职数、经费形式等进行规范。 

()科学划分事业单位类别 

在清理规范的基础上,按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。 

1.承担行政职能事业单位,是指承担行政决策、行政执行、行政监督等职能,主要行使行政许可、行政处罚、行政强制等行政职权的事业单位。认定承担行政职能事业单位的主要依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定。对承担行政职能的事业单位,逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构。 

2.从事生产经营活动事业单位,是指所提供的产品或服务可以由市场配置资源,以营利为目的,不承担公益服务职责的事业单位。对从事生产经营活动的事业单位,逐步将其转为企业。 

3.从事公益服务事业单位,是指为社会提供公益服务或为国家机关行使职能提供支持保障的事业单位。事业单位分类改革后,原则上只有从事公益服务的事业单位继续保留在事业单位序列。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,将从事公益服务的事业单位细分为两类:承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。具体分类由各地结合实际研究确定。 

()分类推进事业单位改革 

1.推进承担行政职能事业单位改革。按照不得突破政府机构限额和行政编制总额的要求,结合行政管理体制改革和政府机构改革,特别是探索实行职能有机统一的大部门体制,推进承担行政职能事业单位改革。对完全或基本承担行政职能的事业单位,逐步将其转为行政机构或调整为相关行政机关的内设机构。只承担部分行政职能的事业单位,将其行政职能划归相关行政机构,并重新明确职责后划定类别,工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位,在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责,使用事业编制且原则上只减不增,人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。今后,除法律法规有明确规定外,各行政机关不得将行政职能授权或委托事业单位承担,不再批准设立承担行政职能的事业单位。 

2.推进从事生产经营活动事业单位改革。推进从事生产经营活动事业单位转企改制,周密制定转企改制工作方案,按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估,核实债权债务,界定和核实资产,由财政部门依法核定国家资本金。转制单位要按规定进行国有资产产权登记和工商登记,注销事业单位法人,核销事业编制,并依法与在职职工签订劳动合同,建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后,要按照现代企业制度要求,深化内部改革,转变管理机制,并依照政企分开、政资分开的原则,逐步与原行政主管部门脱钩,其国有资产管理除国家另有规定外,由履行国有资产出资人职责的机构负责。 

从事生产经营活动的现有事业单位,目前可以实现由市场配置资源的,要在确定类别后积极推进转企改制;暂不具备转制条件、经过相应调整后才能实现由市场配置资源的,要在确定类别后先列入转制名单,暂按事业单位管理,待条件成熟后再转为企业;无市场前景,转制后难以生存的予以撤销。妥善安置撤销机构的人员,在编人员和离退休人员由主管部门商同级组织、人力资源和社会保障、机构编制、财政等部门妥善调整安置到保留的事业单位,确保这部分人员的原职级待遇不变。今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。 

为平稳推进转制工作,可给予过渡期,一般为5年。在过渡期内,对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策,原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面,转制前已离退休人员,原国家规定的离退休费待遇标准不变,支付方式和待遇调整按国家有关规定执行;转制前参加工作、转制后退休的人员,基本养老金的计发和调整按照企业的办法执行;在过渡期内按照企业办法计发的基本养老金如低于按照原事业单位退休办法计发的退休金,其差额部分采取加发补贴的办法解决,所需费用从基本养老保险基金中支付,保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面,离休人员继续执行现行办法,所需资金按原渠道解决;转制前已退休人员,转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位,可按有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。进一步做好离退休人员的服务管理工作。 

3.推进从事公益服务事业单位改革。以强化事业单位公益属性为目的,进一步理顺体制、完善机制、健全制度,充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性,不断提高公益服务水平和效率,促进公益事业大力发展,切实为人民群众提供优质高效的公益服务。 

改革管理体制。按照政事分开的要求,加快转变政府职能,逐步理顺政府与事业单位的关系。政府行政主管部门创新管理方式,减少对事业单位的微观管理,重点强化制度政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责,进一步落实事业单位法人自主权,逐步建立起既能充分激发事业单位活力、又能有效约束其行为的管理体制。对面向社会提供公益服务的事业单位,要积极探索管办分离的有效实现形式,逐步取消行政级别。同时,按照建立健全法人治理结构的要求,建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构,健全决策、执行和监督机制,提高运行效率,确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位,要继续完善现行管理模式。 

推进人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心,以健全聘用制度和岗位管理制度为重点,建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力,符合事业单位特点和人才成长规律的人事管理制度。全面推行人员聘用制,通过合同规范单位与工作人员的人事关系,实现由固定用人向合同用人转变、由国家用人向单位用人转变。全面推行岗位管理,实现由身份管理向岗位管理转变,由单纯的行政管理向法制化管理转变。对不同类型事业单位实行分类人事管理,依据编制管理办法分类设岗,实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。加快推进职称制度改革。 

推进收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心,健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合国家规范事业单位津补贴实施绩效工资,进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作;对其他事业单位按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则,实施绩效工资。各地区各部门要根据改革进程,探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法,分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。鼓励各地结合实际建立符合国家政策要求、自主灵活的收入分配激励机制。 

推进养老保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策,逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合,养老保险费由单位和个人共同负担,个人缴费全部计入个人账户。养老保险基金单独建账,实行自治区级统筹,基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”,对改革前参加工作、改革后退休的人员,妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接,保持国家规定的待遇水平不降低。根据国家和自治区要求,建立事业单位工作人员职业年金制度。 

加强对事业单位的监督。加快公共服务监管体系建设,政府重点从准入、价格、服务质量和竞争秩序等方面对公共服务活动进行监管。建立事业单位绩效考评制度,考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息披露制度,重要事项和年度报告要向社会公开,涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。 

全面加强事业单位党的建设。按照党章和有关规定,及时调整党的组织设置,理顺隶属关系,选好配强党组织领导班子,加强党员教育、管理、服务,做好思想政治工作,推进精神文明建设,领导工会、共青团等群众组织开展工作,充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用,保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。 

()完善支持公益事业发展的财政政策 

加大财政对公益事业发展的支持力度,加快建立健全公共财政体系,调整支出结构,加大投入力度,保障公共服务和公共管理需要,促进基本公共服务均等化。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策,形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。按照国家有关政策和以事定费的原则,进一步规范财政供给范围,转变财政投入方式,完善财税优惠政策,对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法。对公益一类,财政根据正常业务需要给予相应经费保障;对公益二类,财政根据业务特点和财务收支状况等给予经费补助,并通过政府购买服务等方式予以支持。对事业单位利用国家资源、国有资产等提供特定公共服务取得的政府非税收入,严格按“收支两条线”规定上缴国库或财政专户。对事业单位向社会提供经营服务取得的收入,全额纳入单位预算,统一核算、统一管理,主要用于公益事业发展。进一步改进财政支持方式,采取经费全额拨付、按照项目拨付、购买服务、适当资助等多种方式支持公共事业,保障财政资金公平合理分配,提高财政资金使用效益。 

推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革。研究建立事业单位资产配置标准体系,促进资产管理与预算编制有机结合,强化事业单位政府采购预算管理与执行,规范政府采购操作执行行为。加强行政事业性收费管理,严格收费项目和标准审批。建立健全事业单位财务会计和国有资产管理制度,加强财务监督,确保财政资金和国有资产使用规范、安全和有效。 

()构建公益服务新格局 

1.大力发展公益服务。适应经济社会发展和人民群众需要,不断拓展公益服务领域,增加公益服务品种,扩大公益服务供给总量。发挥政府主导作用,完善相关政策,放宽准入领域,推进公平准入,鼓励和引导社会力量依法兴办公益事业,形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局,努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。大力倡导和发展志愿服务。 

2.强化政府责任。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求,优先发展直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务,促进公益服务公平公正。加快发展农村牧区、欠发达地区公益事业,缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距,切实满足广大农牧民和城市低收入群体医疗、教育、文化等公益服务需求。创新公益服务提供方式,完善购买服务机制,提高服务质量和效率。 

3.充分发挥市场机制作用。完善扶持政策,充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用,为社会资本投资创造良好环境,推动相关产业加快发展,切实满足人民群众多层次、多样化服务需求。 

()加强事业单位机构编制管理 

对不同类别的事业单位实行不同的机构编制管理,合理控制总量,着力优化结构,建立动态调整机制。健全完善自治区事业单位机构编制管理有关规定和办法,充实完善涉及事业单位分类改革和管理的内容。制定全区事业单位机构编制标准,推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。结合分类改革,统筹机构编制资源配置,探索编制总量管理和结构管理,逐步建立机构编制总量控制及动态调整机制。加强事业单位机构编制监督检查,提高机构编制管理水平,增强机构编制资源效能。 

四、方法步骤 

坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针,注意把握节奏,加强统筹协调,做到条块结合、上下结合、稳步实施。全区事业单位整体改革按照统一部署、自上而下的原则,分区直与盟市、旗县(市、区)三个层次和四个阶段进行,用5年左右时间完成。 

第一阶段:前期准备和清理摸底阶段(20116月到20123)。各级按照全区事业单位清理规范工作的有关要求,认真做好分类推进事业单位改革的前期准备和清理摸底工作。 

第二阶段:调整规范和机构分类阶段(20124月到2013年底)。各级按照有关规定和要求,认真做好调整规范和机构分类工作。机构分类阶段按照先自治区本级,后盟市、旗县(市、区)的顺序依次展开。 

第三阶段:配套改革阶段(2014年到2015年底)。按照批准的事业单位类别组织实施配套改革,对不同类别的事业单位实施不同的改革和管理。基本完成承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位改革,从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财政政策和机构编制等方面改革取得明显进展。 

第四阶段:检查评估和总结阶段(2016)。各级事业单位主管部门对本部门事业单位分类改革情况进行总结,并将有关情况书面报同级分类推进事业单位改革领导小组办公室(编办)。各级组织、机构编制、人力资源和社会保障、财政等部门联合对事业单位分类改革工作进行检查评估。各级检查评估情况由自治区分类推进事业单位改革领导小组办公室汇总后,报自治区党委、政府和中央编办。 

五、认真做好组织实施工作 

()加强组织领导 

分类推进事业单位改革事关自治区经济社会发展全局,是一场广泛而深刻的变革,任务复杂艰巨,工作千头万绪。各级党委和政府要高度重视,坚定信心,精心组织,攻坚克难,确保改革顺利进行。各级党委和政府对本地区的改革负总责,要建立领导小组,健全工作机制,制定工作方案,及时解决改革中出现的问题。各部门各单位主要负责同志是分类推进事业单位改革工作的第一责任人,要切实抓好各项改革任务的落实。 

()加强协调配合 

在党委、政府统一领导下,由机构编制部门牵头,各部门各单位各司其职,加强协调,密切配合,形成推进工作的整体合力。 

1.机构编制部门负责制定并组织实施分类推进事业单位改革的具体实施意见,研究出台事业单位分类、机构编制管理、建立法人治理结构、承担行政职能事业单位改革等相关配套文件,负责事业单位清理规范、事业单位分类以及分类推进亭业单位改革的综合协调、督促检查工作。 

2.组织部门负责研究起草关于加强事业单位党建工作的具体意见,提出加强事业单位党的思想、组织、作风建设等方面的意见;按照党章和有关规定,及时调整事业单位党的组织设置,理顺隶属关系。 

3.宣传部门负责分类推进事业单位改革的宣传工作,正确引导社会舆论,营造良好改革氛围。同时,按照现行领导体制和政策规定,继续负责全区文化体制改革工作,做好文化体制改革与事业单位分类改革的各项衔接工作。 

4.发展和改革部门按照现行领导体制和政策规定,继续负责全区深化医药卫生体制改革工作,做好深化医药卫生体制改革与事业单位分类改革的各项衔接工作。 

5.财政部门负责研究制定承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务等类别事业单位的财税政策,制定并组织实施从事生产经营活动事业单位转企改制及相关财政政策、加强国有资产管理等配套政策;负责推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革。 

6.人力资源和社会保障部门负责制定并组织实施深化事业单位人事制度改革、收入分配制度改革、建立事业单位工作人员职业年金制度的相关配套政策,健全完善事业单位养老、医疗、失业、工伤等社会保险政策,指导各地区各部门深化事业单位人事制度改革,建立健全事业单位人事管理制度。 

7.政府法制部门负责协助相关部门依据国家有关法律法规和政策规定认定承担行政职能的事业单位,做好相关配套文件的合法性审查以及提供法律法规咨询服务工作。 

8.教育、科技、文化、卫生等行业的体制改革仍按现行领导体制和政策规定,继续由业务主管部门负责推动。各业务主管部门负责组织所属事业单位进行改革。 

()严肃工作纪律 

各地区各部门各单位在分类推进事业单位改革期间,严禁突击花钱,严禁突击提拔干部、超职数配备干部或违反规定提高干部职级待遇。加强和规范事业单位国有资产监管,确保国有资产不流失,确保公益事业健康发展。